JO bryter mot statliga regelverket: tillsätter tjänster utan utlysning

ARW tar i detta inlägg ett stickprov på anställningar hos granskningsmyndigheten Justitieombudsmannen (JO) och möts av en blott alltför välbekant syn: tjänster som bortlovas, skräddarsys eller tillsätts utan utlysning. I en rad fall bryts det mot anställningsförordningens föreskrifter. ARW finner också att JO:s förklaring att man haft ”särskilda skäl” att inte utlysa vissa tjänster strider mot ett JO-beslut enligt vilket Arbetsgivarverkets stränga tolkning av särskilda skäl ska tillämpas.

ARW har, som väl enda granskande verksamhet, ägnat sig åt att skärskåda hur väl Justitieombudsmannen (JO) egentligen fungerar. Detta mot bakgrund av att JO är den huvudsakliga rättsinstans som akademiker kan vända sig till när de t.ex. fått sin yttrandefrihet inskränkt av högskolans chefer, vilket – som våra läsare vet – händer med viss regelbundenhet. Lärare och forskare har alltså stort intresse av att JO fungerar bra och att man kan räkna med att JO-kritik riktas mot högskolor som inte följer lagar och förordningar.

Vi fann emellertid till vår besvikelse flera tecken på att JO inte verkar klara av sin uppgift. Andelen JO-beslut som leder till någon form av ”kritik” visar sig vara alarmerande liten, numera runt 7%, och har sjunkit sedan 90-talet. (Siffran 7% ska jämföras med situationen i Finland där JO kritiserar i 18% av fallen.) Samtidigt har antalet anmälningar stigit i höjden. Saken blir inte bättre av att en justitieombudsman gått ut i medierna och medgett att man numera avslår många berättigade anmälningar av ”tidsbrist”.

Som ARW också visat missade JO Macchiarini-affären vid Karolinska institutet, trots åtta inkomna anmälningar som inte i något fall utreddes. Vidare dokumenterade vi hur de flesta justitieombudsmän rekryteras från Regeringskansliet och alltså granskar tidigare kollegor och en politik som de kan ha varit delaktiga i.

Vi drog på dessa grundvalar en parallell till Riksrevisionen, som enligt DN:s förnämliga granskning lagt ner ett stort antal ärenden utan uppenbar anledning samt ertappats med att systematiskt rekrytera från Regeringskansliet, dvs. det politiska maktcentrum som man är satt att granska.

Parallellen mellan Justitieombudsmannen och Riksrevisionen vore fullständig om det också kunde beläggas att den förra, liksom den senare, bryter mot regelverket vid anställningar. Av särskilt intresse är frågan huruvida JO tillsätter tjänster efter utlysning enligt 6 § anställningsförordningen (som efter särskilt beslut i riksdagsstyrelsen 1995 även gäller riksdagens myndigheter, till vilka såväl JO som RRV hör).

Vi anhöll sålunda hos JO om ett stickprov, nämligen alla anställningsbeslut och motsvarande utlysningar i perioden 2013-2015. Resultatet hittar du här. Det första som slår en granskare är att alla dokument (utlysningar och anställningsbeslut) har olika diarienummer, även om de hör till samma anställningsärende. För en utomstående är det därför normalt omöjligt att rutinmässigt avgöra huruvida en anställning utlysts. JO:s kansli upplyser oss om att beslut och utlysning är internt länkade i deras system. Denna ordning är den minst transparenta vi sett hos en statlig myndighet.

Vi hittade i materialet 7 tvivelaktiga anställningsbeslut (bland ett 30-tal anställningar). I fem av fallen kunde vi säkerställa att anställningen inte utlysts då det saknades utlysning av den typ eller för den tidsperiod som anställningsbeslutet gäller:

1) Maria anställdes 2014-03-12 tills vidare som ”områdesansvarig föredragande”. Dnr ADM 53-2014.

2) Beatrice anställdes 2015-03-06 tills vidare som ”områdesansvarig föredragande”. Dnr ADM 69-2015.

3) Shirin anställdes 2014-04-29 som ”registrator” i perioden 2014-06-16 till 2014-08-22. Dnr ADM 80-2014.

4) Shirin anställdes 2014-09-08 som ”juristassistent för återkommande korttidsanställningar” from 1 sept 2014. Dnr ADM 129-2014.

5) Maria anställdes 2014-11-13 som ”vikarierande byråchef” i perioden 2014-11-15 till 2015-01-11. Dnr ADM 171-2014. I materialet som vi fått fanns två utlysningar av anställning som vikarierande byråchef men ingen av dessa matchar anställningsperioden.

I två fall fanns det andra problem med anställningen:

6) Stefan Nyman anställdes 2014-11-06 som ”vikarierande byråchef”. I anställningsbeslutet står följande: ”Under förutsättning att nuvarande befattningshavare övergår till annan anställning kommer Stefan Nyman att erbjudas tillsvidareanställning”. Här erbjuds alltså tillsvidareanställningar utan utlysning. I ett inspektionsprotokoll från 2016 står Nyman angiven som ”byråchef Stefan Nyman”. Tydligen blev erbjudandet verklighet.

7) Gunilla Bergerén anställdes 2014-02-03 som enhetschef för dåvarande NPM-enheten, nuvarande Opcat-enheten. Hon var tidigare tf enhetschef på samma tjänst. Det ser alltså ut som en ren internrekrytering. Tjänsten som ordinarie enhetschef utlystes med följande angivelse av kvalifikationer:

Kunskaper om Opcat och de internationella konventioner m.m. som rör behandlingen av frihetsberövande är meriterande. Erfarenhet från arbete inom något av de områden där frihetsberövande förekommer, t.ex. kriminalvården, polisen eller den psykiatriska tvångsvården eller enfarenhet från tillsynsarbete inom sådana områden är också meriterande.

Som tf enhetschef på samma tjänst hade Bergerén unika möjligheter att tillägna sig såväl kunskap om Opcat m.m. som erfarenhet från relevant tillsynsarbete. Utlysningen som ordinarie enhetschef ger alltså intryck av att vara skräddarsydd för just Bergerén.

Varför var det så viktigt att Bergerén skulle få tjänsten? Här måste man komma ihåg att uppdraget hör till de politiskt mest laddade tillsynsuppdragen i Sverige, som ofta kritiseras för långa häktningstider. Till kritikerna hör, tyvärr, såväl Europarådet som Amnesty International och Human Rights Watch. Bergerén ansågs, får man förmoda, särskilt lämpad för tjänsten då hon tidigare innehaft en hög position på Justitiedepartementet, som ansvarar för rättsväsendets myndigheter och ytterst även för de långa häktningstiderna. När hon 2011 höll ett föredrag på en konferens inledde hon med ”hälsningar från justitieministern”. Den tidigare granskade blir nu den som granskar.

Angående anställningarna 1-5 har JO:s administrativa direktör lämnat följande förklaringar:

Tjänsten som områdesansvarig föredragande används när JO vill befordra en jurist som upparbetat en särskild specialistkompetens. Alltså utlyses inte sådana tjänster. Dessa finns inte fastlagda i vår organisation utan används flexibelt.

Shirin … hyrde vi in under en period för vissa särskilda uppgifter från Academic Work. Hon var juriststudent och fick sedan ett sommarvikariat och en intermittent anställning där hon gjorde vissa punktinsatser och hoppade in vid behov.

Kortare byråchefsvikariat utlyses inte. Underställd jurist får gå in och täcka upp.

På ARW:s fråga hur JO:s praxis att inte utlysa vissa tjänster – t.ex. tillsvidareanställning som områdesansvarig föredragande och olika vikariat – är förenlig med anställningsförordningens utlysningskrav har JO svarat med hänvisning till ett undantag i gällande förordning:

Enligt anställningsförordningen kan man göra undantag från skyldigheten att informera om lediga anställningar om det finns särskilda skäl för det. Det framgår av 6 § 3 st AF.

JO anser alltså att det finns särskilda skäl att inte utlysa en tjänst om

a) en redan anställd ”upparbetat en särskild specialistkompetens”,

b) om någon behövs för vissa punktinsatser och personen kan hoppa in vid behov eller

c) om det rör sig om ett kortare vikariat som byråchef.

En sådan töjbar syn på vad som ska räknas som ”särskilda skäl” underminerar i själva verket anställningsförordningens utlysningsskyldighet och därmed även den i grundlagen (5 § 12 kap regeringsformen) förankrade meritokratiska princip som ska följas vid anställning i offentlig tjänst, då utlysningar alltid kan undvikas i praktiken genom en för situationen anpassad angivelse av särskilda skäl.

Vidare anges i anställningsbesluten 1-5 inte något om att det fanns särskilda skäl att inte utlysa tjänsterna. JO:s förklaring kan därför uppfattas som en efterhandskonstruktion. Här uppstår ett olyckligt tvivel på JO:s saklighet och opartiskhet vilka är grundlagsförankrade dygder (9 § 1 kap regeringsformen).

JO:s syn på ”särskilda skäl” står i kontrast till Arbetsgivarverkets stränga bedömning, enligt vilken det finns särskilda skäl att inte utlysa en anställning (1) vid omplacering enligt lagen om anställningsskydd, (2) om personen omfattas av ett särskilt trygghetsavtal eller (3) har återanställningsrätt. Inget av dessa i lag eller avtal förankrade villkor har anförts av JO i korrespondensen med ARW.

Ironiskt nog har JO i ett beslut med anledning av en anmälan ställt sig bakom Arbetsgivarverket strikta bedömning i frågan om hur särskilda skäl ska förstås (dnr 6299-2014). Saken gällde tjänst som forskningssekreterare vid Vetenskapsrådet:

En av de fyra personer som kallades till intervju hade redan sedan nästan två år tillbaka ett vikariat som forskningssekreterare på Vetenskapsrådet. Under anställningsprocessen sade den tjänstlediga forskningssekreteraren som hon vikarierade för upp sig och anställningen annonserades ut internt. Den vikarierande forskningssekreteraren sökte och erbjöds tillsvidareanställning i den befattning hon redan hade. Vetenskapsrådet ansåg i detta fall att annonseringen på myndighetens anslagstavla var ett lämpligt sätt att informera om den lediga anställningen.

Angående frågan om det fanns särskilda skäl att inte utlysa tjänsten på sedvanligt sätt, dvs. även utanför myndighetens väggar, ansluter sig JO i beslutet till Arbetsgivarverkets uppfattning av vad som ska räknas som sådana skäl:

Som framgått ovan kan en myndighet avstå från att informera om en ledning anställning om det finns särskilda skäl som talar mot ett sådant förfarande. Särskilda skäl kan föreligga t.ex. om en arbetstagare omplaceras till en ledig anställning enligt 7 § andra stycket laget om anställningsskydd (1982:80) eller om en myndighet vill anställda en uppsagd arbetstagare som omfattas av avtalet om trygghetsfrågor eller en person som har återanställningsrätt (Arbetsgivareverket, Att anställa [2014], s. 54).

Beslutet utmynnar därefter i JO-kritik av Vetenskapsrådet:

Utgångspunkten är att myndigheten bedömer vilket som är det bästa sättet att informera om att man avser att anställa en arbetstagare. I detta fall valde Vetenskapsrådet dock en ordning som i praktiken resulterade i att informationen endast nådde personer som redan var anställda vid myndigheten. Ett sådant förfarande kan i regel inte anses utgöra ett lämpligt sätt för en myndighet att informera om en ledig anställning. Det som har kommit fram om omständigheterna i detta fall medför, enligt min mening, inte att hanteringen bör godtas. Jag är alltså kritiks till att Vetenskapsrådet inte utlyste den lediga anställningen som forskningssekreterare på ett sådant sätt att även personer utanför myndigheten informerades om den lediga anställningen.

Det fanns alltså enligt JO i detta fall inte särskilda skäl att göra undantag från skyldigheten att utlysa tjänsten.

Den syn på särskilda skäl som kommer till uttryck i detta JO-beslut överensstämmer knappast med den tolkning som JO själv tillämpar internt, där – som vi noterat – det mesta verkar kunna gälla som särskilt skäl att inte utlysa en tjänst.

I beslutet angående Vetenskapsrådet kritiserar JO som vi sett en anställning som getts till en tidigare vikarie på samma tjänst efter endast intern utlysning. Det är intressant att jämföra denna situation med JO:s egen anställning av Stefan Nyman (se beslut 6) ovan), som efter att ha blivit vikarierande byråchef erbjöds den ordinarie tjänsten, dvs. helt utan (eller kanske oavsett) utlysning. Detta exempel från JO:s egen anställningspraxis framstår som ett mer svårartat brott mot anställningsförordningen än det som Vetenskapsrådet kan bindas vid och i beslutet får JO-kritik för.

JO använder alltså en standard när man kritiserar andra myndigheters anställningar och en annan när man bedömer de egna anställningarna. Enligt den officiella standard som kommer till uttryck i JO:s beslut angående Vetenskapsrådet är JO:s egna anställningar i en rad fall att betrakta som författningsvidriga. Men JO är ju sista kontrollinstans och behöver inte oroa sig för att få kritik från annat myndighetshåll. Och vem i övrigt vill eller vågar kritisera självaste Justitieombudsmannen offentligt? Inte våra största rikstidningar i varje fall, verkar det. Varken DN eller Expressen har visat något konkret intresse på den fronten.

Vi förutsätter att Justitieombudsmannen ser över sin verksamhet i ljuset av vår granskning och att det leder till att man i fortsättningen följer de meritokratiska regler som gäller för anställning i statlig tjänst. Det bästa vore dock om Konstitutionsutskottet tillsatte en extern utredning av hela JO:s verksamhet mot bakgrund av vår samlade dokumentation av tillkortakommanden. Riksdagsledamöterna i Konstitutionsutskottet har officiellt informerats om ARW:s kritiska granskning av JO:s verksamhet i tidigare inlägg.

JO:s kansli har varit tillmötesgående med information om anställningar vid myndigheten och utan dröjsmål svarat på våra frågor. Ingen skugga faller på de personer som gynnats av de kritiserade anställningarna utan ansvaret ligger givetvis på de agerande cheferna.

EJO/JSS/MZ

 

♦ Gillade du det du nyss läste? Stöd vår verksamhet! ♦

Liknande ärenden

ARW avslöjar: Justitieombudsmannen missade Macchiarini-affären

Nästa granskningsmyndighet som krisar? JO har inte längre ”tid” att kritisera cheferna

This entry was posted in Akademisk frihet, Myndighetsutövning and tagged , , , , , , , , , , . Bookmark the permalink.

Comments are closed.