Regeringen har föreslagit att vissa lärosäten ska ha möjlighet att ombildas till högskolestiftelser. En så genomgripande reform innebär stora förändringar både för studenter och lärare vid de universitet som väljer att bli högskolestiftelser. Academic Rights Watch reder ut vilka konsekvenser reformen kan få för den akademiska friheten.

I en departementspromemoria (Ds 2013:49) föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220) ska föras in bestämmelser om en ny stiftelseform som föreslås kallas högskolestiftelse. Syftet med reformen sägs vara att öka lärosätenas handlingsfrihet. Enligt promemorian är det ”de särskilda behoven av självständighet, flexibilitet och ökad internationell konkurrenskraft för vissa universitet och högskolor på högskoleområdet som motiverar reformen”. Till skillnad från myndigheter kan en stiftelse ta emot donationer, äga bolag, bygga upp egna ekonomiska tillgångar, och reformen sägs underlätta vissa former av internationella samarbeten. I Sverige finns redan två högskolor som drivs som stiftelser sedan 1994, nämligen Högskolan i Jönköping och Chalmers tekniska högskola. Hittills har tre lärosäten, Karolinska institutet, Kungliga tekniska högskolan och Lunds universitet visat uttalat intresse för stiftelseformen.

I den statliga autonomiutredningen ”Självständiga lärosäten” (SOU 2008:104) kom utredarna fram till att stiftelseformen inte var något bra alternativ utan föreslog en helt ny offentligrättslig organisationsform med en helt ny lagstiftning. Också fackförbundet SULF har ställt sig kritiskt till förslaget med motiveringen att det kollegiala beslutfattandet och studentinflytandet kan komma att hotas.

I Europa förekommer både helt självständiga universitet (Danmark, England, Nederländerna) och verksamhetsformer som mer påminner om det nu rådande svenska systemet (Norge). I Frankrike och Finland samexisterar båda systemen. Generellt kan sägas att trenden mot ökad autonomi för högskolan är del av en internationell process.

Inledningsvis kan sägas att en eventuell övergång till en stiftelsehögskola inte behöver innebära några inskränkningar av den akademiska friheten. Samtidigt måste man komma ihåg, som vi tidigare rapporterat om, att autonomireformen i Sverige generellt lett till minskad akademisk frihet, särskilt med avseende på det kollegiala styret, vilket får konsekvenser också vad gäller andra aspekter av akademisk frihet.

Övergripande akademisk frihet i stiftelsehögskolan

I förslaget om införandet av stiftelsehögskolor har man beaktat flera av de problem som kan tänkas uppstå när en högskola inte längre är en del av den offentliga förvaltningen och därför inte omfattas av de lagar och förordningar som i dag styr den statliga högskolans verksamhet. Följande utsägs i promemorians förslag till stiftelseförordnande:

Frihet i högskoleutbildning och forskning ska vara en grundläggande princip för Högskolestiftelsen. För forskning ska som allmänna principer gälla att

1. forskningsproblem får fritt väljas,

2. forskningsmetoder får fritt utvecklas, och

3. forskningsresultat får fritt publiceras.

Liknande formuleringar finns i styrdokument som reglerar verksamheten vid Högskolan i Jönköping och Chalmers.

Offentlighetsprincipen och meddelarfrihet

En viktig aspekt av akademisk frihet gäller insyn och offentlighet. När det gäller myndigheter, statliga högskolor inbegripna, regleras rätten för medborgarna att ta del av offentliga handlingar i tryckfrihetsförordningen 2 kap. 1 § där det står att ”[t]ill främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar”. I nuläget regleras offentlighetsprincipen för en mängd stiftelser, bl.a. Högskolan i Jönköping och Chalmers, genom ett tillägg till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) vilka vid tillämpningen av lagen ska jämställas med myndigheter. Av regeringens förslag framgår att offentlighetsprincipen också ska gälla högskolestiftelser: ”[r]ätten att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet ska gälla även handlingar hos en högskolestiftelse”. Vidare föreslås att ”[h]andlingsoffentligheten ska omfatta all verksamhet vid en högskolestiftelse och dess eventuella utbildningsbolag”.

Den s.k. meddelarfriheten (tryckfrihetsgrundlagen 3 kap. 4 §), dvs. rätten för medborgare att fritt lämna upplysningar till exempelvis media och författare samt det explicita förbudet för myndigheter att efterforska vem som lämnat uppgifter eller utsätta någon för repressalier som har lämnat uppgifter avsedda att tryckas, är också garanterad i regeringens förslag. Enligt promemorian är en följd av att stiftelsehögskolan ska omfattas av offentlighetsprincipen att också bestämmelserna om meddelarfriheten ska gälla.

Offentlighet, insyn och meddelarfrihet utgör således inte några problem om en statlig högskola väljer att bli en stiftelsehögskola.

Studenträttigheter

Enligt promemorian är utgångspunkten ”att studenters rättsäkerhet väsentligen ska förbli likvärdig efter en ombildning till en högskolestiftelse”. Det innebär bl.a. att vissa delar av det befintliga regelverket ska fortsätta att gälla, exempelvis,

förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om jäv (11 och 12 §§), en parts rätt att meddela sig muntligen (14 § första stycket), anteckning av uppgifter (15 §), en parts rätt att få del av uppgifter (16 och 17 §§), motivering av beslut (20 §), underrättelse av beslut (21 §), överklagande (22 §), hur beslut överklagas (23 och 24§§), överlämnande av överklagande m.m. (25§), rättelse av skrivfel och liknande (26 §), omprövning av beslut (27 och 28 §§) samt överklagande av avvisningsbeslut (30§).

Vissa beslut ska dessutom kunna kunna överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. Det gäller t.ex. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven för behörighet till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå, att inte göra undantag från behörighetsvillkor i vissa fall, beslut att inte bevilja den som är antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå anstånd med att påbörja studier eller studieuppehåll. Vår slutsats är att studenträttigheterna är väl tillgodosedda i departementspromemorian.

Anställningsförhållanden

Det verkliga problemet med en övergång från att vara en statlig förvaltningsmyndighet till en ny högskolestiftelse rör enligt vår uppfattning rekryteringen av vetenskapligt kompetent personal, ett område som redan med befintligt regelverk är problematiskt genom att högskolorna tenderar att kringgå de regler som nu finns, något vi tidigare rapporterat om.

Liksom när det gäller studenträttigheterna är grundförutsättningen i promemorian att den befintliga personalens anställningsvillkor ”så långt som möjligt ska förbli likvärdiga efter en ombildning från ett statligt lärosäte till en högskolestiftelse”.

Samtidigt står det klart att om en högskola ombildas till högskolestiftelse så kommer de regler som gäller för statligt anställda inte att gälla vid högskolestiftelsen. Det gäller exempelvis regeringsformens kap. 12, lagen (1994:260) om offentlig anställning, anställningsförordningen (1994:373) och de särskilda bestämmelser om läraranställningar som finns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100).

I dessa lagar och förordningar återfinns bestämmelser som är mycket viktiga för att den enskildes rättigheter ska kunna tillvaratas, inte minst vilka bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning. I regeringsformen kap. 12, 5 § står exempelvis att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende ”vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”, något som upprepas i lagen om offentlig anställning där det betonas att “skickligheten ska sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat” (4 §). I denna lag finns också bestämmelser om hur man överklagar beslut, t.ex. vid tillsättningsärenden där man kan överklaga till Överklagandenämnden för högskolan. I anställningsförordningen regleras hur personal ska rekryteras. Här finns krav på att tjänster som beräknas vara längre än sex månader ska utlysas och tillsättas i konkurrens.

Vid en stiftelsehögskola kommer enbart den lokala anställningsförordningen att reglera hur personal rekryteras och rätten att överklaga tillsättningsbeslut försvinner enligt det förslag som nu presenteras. Vid Högskolan i Jönköping och Chalmers går tillsättningsbeslut inte att överklaga. En sådan ordning är av olika skäl inte önskvärd. Om den nuvarande anställningsförordningens bedömningsgrunder för anställning upphör finns en uppenbar risk att mindre intersubjektivt prövbara kriterier kan komma att tillämpas vid tillsättningar. ”Förtjänst och skicklighet” kan mycket väl komma att ersättas av krav på ”följsamhet, anpassningsförmåga och lojalitet”. Att låta lärosätena själva reglera vilka kriterier som ska gälla samtidig som rätten att överklaga tillsättningsbeslut tas bort öppnar för godtycke och i praktiken en urholkning av den vetenskapliga och pedagogiska kompetensen. I detta avseende vore det önskvärt att det redan i lagen om stiftelsehögskolan fanns klara kriterier för vilka bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning och att rätten att överklaga tillsättningsbeslut införs, dvs. ungefär samma regler som gäller i dag.

Organisation av stiftelsehögskolan

Regeringens förslag innehåller få regler om hur en stiftelsehögskola ska organiseras. Den ska, enligt förslaget, ha en egen förvaltning och lärarna ska ha rätt att nominera tre ledamöter till högskolans styrelse. Därutöver är det upp till högskolan att skapa en intern organisationsform. Det bör emellertid påpekas att UNESCOs Recommendation concerning the Status of Higher-Education Teaching Personnel, ett värdegrundande dokument som Sverige förpliktigat sig att följa, kraftigt betonar vikten av det kollegiala styret:

31. Higher-education teaching personnel should have the right and opportunity, without discrimination of any kind, according to their abilities, to take part in the governing bodies and to criticize the functioning of higher education institutions, including their own, while respecting the right of other sections of the academic community to participate, and they should also have the right to elect a majority of representatives to academic bodies within the higher education institution.

32. The principles of collegiality include academic freedom, shared responsibility, the policy of participation of all concerned in internal decision making structures and practices, and the development of consultative mechanisms. Collegial decision-making should encompass decisions regarding the administration and determination of policies of higher education, curricula, research, extension work, the allocation of resources and other related activities, in order to improve academic excellence and quality for the benefit of society at large.

Dokumentet som sådant är inte juridiskt bindandande och flera av landets högskolor har, i strid med rekommendationen, infört en linjestyrd organisationsform där det kollegiala styret kraftigt beskurits. Det finns emellertid ingenting som hindrar att enskilda stater juridiskt formaliserar hela eller delar av UNESCOs rekommendation. Vid bildandet av högskolestiftelser skulle Sverige alltså ha en unik möjlighet att i lag stadfästa den grundläggande akademiska friheten, också med avseende på det kollegiala styret såsom det uttrycks i citaten ovan.

 Slutsatser

Såvitt vi kan bedöma behöver inte en övergång från statlig myndighet till högskolestiftelse innebära ett hot mot den akademiska friheten. Offentlighetsprincipen och rätten att fritt välja forskningsämne, metod etc. är garanterade i regeringens förslag liksom meddelarfriheten vilka är centrala aspekter av akademisk frihet. Men särskilt när det gäller rekryteringsprocessen samt högskolans interna organisation finns en befogad oro över att övergången kan leda till oklara bedömningskriterier, minskad rättsäkerhet för den enskilde samt en övergång från ett kollegialt styre till ökad linjestyrning.

Enligt vår uppfattning kan stiftelsehögskolan utgöra ett trovärdigt alternativ till den nuvarande myndighetsformen om och endast om, det kollegiala styret och en rekryteringsprocess som tar sikte på sakliga grunder och akademisk skicklighet kan garanteras genom lagstiftning.

EJO/MZ