Filosofiska institutionens ordningsregler

Underlaget för diskussionen nedan är ett beslut från Justitiekanslern Anna Skarhed föranlett av en skrivelse från filosofiprofessorn Erik J Olsson vid Lunds universitet. Grunden var ett PM – ”PM angående ledningsstruktur och ramar för verksamheten i avdelningen för teoretisk filosofi, Filosofiska institutionen vid Lunds universitet” (2010-11- 23) – upprättat av dekanus Lynn Åkesson och prefekten Christian Balkenius. Olsson uppfattade detta PM som riktat mot hans försök att förbättra forskningsmiljön på institutionen och reagerade med en JK-anmälan.

Mitt syfte är att granska ett par företeelser knutna till JK i denna process utifrån en mer statsvetenskaplig synvinkel. Fundamentet i denna synvinkel är att det är en fråga om makt.

 JK accepterar lokalt tillkomna yttrandefrihetsregler

Min första kritiska punkt är att JK accepterar att man gör upp lokala bestämmelser som begränsar yttrandefriheten. Filosofernas PM omfattar nämligen några bestämmelser som direkt gäller yttrandefriheten, t.ex.:

Mellan kollegorna i ämnet ska ingen form av kontroll, reprimander eller annan oönskad inblandning i den enskildes arbete förekomma. Upptäcks missförhållanden ska de rapporteras till institutionsledningen som har ansvaret för att åtgärda dem.

…

Kränkande behandling får inte förekomma. Hit räknas exempelvis förolämpningar av enskilda kollegor eller doktorander inför andra, ofta upprepad och överdriven kritik av enskilda kollegor eller doktorander eller spridande av uppgifter vilka syftar till att väcka missaktning eller på annat sätt skada en person.

Den som bryter mot reglerna kan drabbas av sanktioner:

Upprepade överträdelser av dessa ramar kan leda till varning, omplacering eller t.o.m. uppsägning.

För att gälla ett universitet är reglerna i något fall direkt hissnande. Ett uttryck som ”oönskad inblandning” antyder att man bara får framföra önskad kritik – vad det nu betyder.  Formuleringen ”upprepad och överdriven kritik av enskilda kollegor eller doktorander” måste uppfattas som en akademisk mardröm och kan mycket väl leda till seminariediskussionens död. Tänk på kalkylen inför ett seminarieinlägg: ”Har jag sagt detta förut och kan det uppfattas som överdrivet?”

Den centrala frågan är: Får myndigheter verkligen utfärda regler om begränsning av yttrandefriheten och dessutom sanktionsbelägga brott mot dem? Går man till Europakonventionen (artikel 10, 2) är svaret otvetydigt:

2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. (min kursiv)

Inskränkningar av yttrandefriheten får således endast ske genom lag. Även Regeringsformen har en formulering (2 kap 20 §) som går ut på att begränsning av yttrandefriheten ska ske genom lag:

 20 § Följande fri- och rättigheter får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag: yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten … (min kursiv)

Det är tydligen inga legala problem på denna punkt: Begränsning av yttrandefriheten ska alltså ske genom lag inte genom PM av typen ordningsregler upprättade av myndigheter. Yttrandefrihetens betydelse betonas i Regeringsformen:

 Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Hur kan då JK överhuvudtaget acceptera att filosoferna i Lund gör upp egna regler som begränsar yttrandefriheten? Det finns i RF 2. kap, 23 § en formulering (som inte har någon motsvarighet i Europakonventionen) som möjligen kan ha föresvävat JK:

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

Men den gäller ju inte de fall som citerats ovan som ju direkt går på yttrandefrihetens innehåll. Möjligen kan formuleringen ”Upptäcks missförhållanden ska de rapporteras till institutionsledningen” ses som en form i RF:s mening, men här får vi istället en kollision mellan möjligheten till anonymitet genom att gå till massmedier och rapporteringsplikten. Om man kan anmäla anonymt inom organisationen undviks möjligen det dilemmat. Men hur ska ledningen i så fall kunna spåra och eventuellt bestraffa den som inte rapporterar? Är det inte något som är feltänkt här?

Dessutom visar en gedigen erfarenhet att den som avslöjar något som misshagar makthavare vanligtvis råkar ut för repressalier alldeles oavsett vad som står i lagen.  Vad gör en anställd som upptäcker att makthavare själva eller någon av deras favoriter är skyldiga till ett missförhållande? Möjligheten att meddela massmedierna anonymt är då vad som återstår för den som vill undvika bestraffning.

Det förefaller mig uppenbart att myndigheter inte bör upprätta föreskrifter av detta slag hur vanligt det än råkar vara med kommunikationsföreskrifter just nu (vilket sannolikt hänger samman med förberedelser till införande av auktoritära organisationsformer vid universitet och högskolor). Bortsett från att förfarandet strider mot Europakonventionen och RF är ett viktigt argument att inte ens en av yttrandefrihetens högsta kontrollanter (JK), försedd med professionella jurister på hög nivå, förmår hantera dessa frågor på ett någorlunda invändningsfritt sätt.

JK tar ställning för ett auktoritärt beslutssystem vid universitetet

I en kort preambel till institutionens PM uppges att bakgrunden är att institutionsledningen, områdesledningen och universitetets personalavdelning uppmärksammat ett arbetsmiljöproblem i avdelningen för teoretisk filosofi. Efter detta deklareras det egentliga syftet:

Klargörandet syftar till att tillvarata och stödja de enskilda forskarnas frihet och potential att utveckla sina forskningsinriktningar. Forskarna och lärarna i ämnet ska inte spilla tid och energi på konflikthantering och arbetsledningsärenden. Arbetsmiljön ska vara attraktiv för alla medarbetare.

Detta är en klart auktoritär målsättning som alla politiska diktatorer med glädje skulle skriva under på. Den faktiska innebörden är ungefär att ”sköt ni era små sysslor med all kraft så tar vi hand om ledningen och löser era konflikter”. Uppfattningen står i bjärt kontrast till den kollegiala syn på universitetets uppgifter som Humboldtuniversitetet, numera genom UNESCO och andra, företräder:

31. Higher-education teaching personnel should have the right and opportunity, without discrimination of any kind, according to their abilities, to take part in the governing bodies and to criticize the functioning of higher education institutions, including their own, while respecting the right of other sections of the academic community to participate, and they should also have the right to elect a majority of representatives to academic bodies within the higher education institution.

32. The principles of collegiality include academic freedom, shared responsibility, the policy of participation of all concerned in internal decision making structures and practices, and the development of consultative mechanisms. Collegial decision-making should encompass decisions regarding the administration and determination of policies of higher education, curricula, research, extension work, the allocation of resources and other related activities, in order to improve academic excellence and quality for the benefit of society at large.

(The UNESCO Recommendation Concerning the Status of Higher education, 1997)

Man kan vara säker på att det inte stannar vid lundafilosofernas universitetsideal. När den auktoritära modellen väl fått fäste väntar troligen något annat och ännu obehagligare runt hörnet. Karolinska institutet får t.ex. följande anvisning i en organisationsutredning sammanställd av tre f.d. universitetsrektorer (Göran Bexell, Marita Hilliges och Leif Lindfors), och här gäller det verkligen inte ”att tillvarata och stödja de enskilda forskarnas frihet och potential att utveckla sina forskningsinriktningar”, snarare tvärtom:

Att vara anställd vid KI med dess renommé och särklassigt starka varumärke bör ses som en stor förmån. Den som inte kan ställa sig lojal med sitt universitet bör uppmanas att söka sig bort oavsett hur framgångsrik forskare man är.

Jag vill med detta understryka, att den som bedömer begränsningar av yttrandefriheten vid universiteten (och alla övriga ställen) måste ha klart för sig vad som håller på att hända där annars hänger allting i luften. Filosofiska institutionen argumenterar, (liksom utredningen om KI) öppet för sin auktoritära grundval, så den kan enkelt rekonstrueras och användas som bakgrund för en bedömning. Men granskaren måste se de alternativ som finns.

JK ger sin egen tolkning av filosofernas PM och tar utgångspunkt i en positiv uppfattning av ledningens syften:

Syftet med promemorian synes alltså ha varit att utgöra grund för en fortsatt god arbetsmiljö vid institutionen samt förtydligande av hanteringen av ledningsuppgifter snarare än att inskränka de anställdas rättigheter.

Lite senare skärps formuleringen ytterligare till den ”goda” ledningens fördel:

Det är uppenbart att förbuden tillkommit i syfte att skapa ett gott arbetsklimat och en god stämning vid institutionen.

Vad JK här presterar är inget annat än en tolkning av syften utifrån ett antal bestämda premisser. Men om nu detta, som gott uppfattade, syfte konkret innebär en minskning av yttrandefriheten måste man rimligen tänka om. När det gäller de punkter som jag menar klarast går in för yttrandefrihetsinskränkningar, tolkar JK reglerna på ett sätt som får dem att framstå som formfrågor. Med Europakonventionen som grund saknas legalt stöd för den distinktionen. Reglering av inskränkningar av yttrandefriheten genom lag är ju vad som gäller.

För den som i likhet med mig har imperativet ”Misstro makten! Säg makten sanningen! Beakta särskilt den svages situation!” som ledstjärna, ser läget helt annorlunda ut.

En plausibel förklaring till förbuden i filosofiska institutionens PM är att ledningen söker avväpna en besvärlig kritiker, nämligen professor Olsson, som en del i arbetet på att utforma en auktoritär linjeorganisation. Genom att begränsa yttrandefriheten på vitala punkter skulle ledningen få ett arbetsklimat som bättre passar en strikt auktoritär organisation. Något sådant kan emellertid knappast vara lagstiftarens mening, och man kan också ifrågasätta att ledningen till fullo förstår konsekvenserna av vad den gör.

Som jag ser det är vad som hänt bara ett exempel på att yttrandefriheten i JK:s yttrande får ge vika för en etikettsregel, här arbetsmiljön. Den konstruktionen är ganska vanlig i yttrandefrihetsfall. För mig är det bredare, lokala sammanhang i vilket reglerna ska bedömas professor Olssons kamp för att stärka forskningens position i en starkt utsatt kollegial beslutsmiljö. I denna ingår yttrandefriheten som mänsklig rättighet och som demokratifundament vilka tillsammans ger ett mycket bredare och, som jag ser det, avsevärt mer relevant, sammanhang.

Med sitt ställningstagande kommer JK att solidarisera sig, som jag förmodar helt aningslöst, med den auktoritära universitetsorganisation som många uppfattar som en katastrof för akademisk forskning och undervisning.

Det är för övrigt anmärkningsvärt att JK lägger så stor vikt vid just arbetsgivarens förment goda syften. Den klagande professorns syfte, att förbättra forskningens situation på institutionen, lämnas i stort sett därhän. Allt intresse inriktas på vad som uppfattas som institutionsledningens ordningsproblem. Frågan är i vad mån JK här beaktar RF 1 Kap. 9 § om ”allas likhet inför lagen” och ”saklighet och opartiskhet”.

När JK framhåller att frågan måste ses i sitt sammanhang preciseras detta således till arbetsmiljön och organisationens ledningsfrågor. För mig är det ett mycket tunt, och dessutom inkorrekt, sammanhang jämfört med den etiska grund som lagstiftningen förser oss med. Att yttrandefriheten är en mänsklig rättighet, en grund för demokratin och en nödvändighet för vetenskapen borde istället utgöra fokus.

Med den lagpositivistiska hållning, som jag menar JK intar, försvinner de etiska förutsättningar som lagstiftningen bygger på (både de svenska grundlagarna och Europakonventionen) som grund för tolkningen av lagstiftningen.

Jag vågar med stor säkerhet påstå att man inte kan förbättra arbetsmiljön vid ett universitet på bekostnad av yttrandefriheten såsom en fundamental mänsklig rättighet, en demokratisk grundval och en forskningsmässig nödvändighet.

Beslutfattares normer och verklighetsuppfattningar

Avslutningsvis ska jag skissera en förklaring till att min egen och JK:s tolkning av samma ärende ger så olika resultat. För en samhällsvetare är det självklart att beslutsfattares (även forskares) hela verksamhet – med förvaltnings-(forsknings-)processens problem, teorier, metoder, material och resultat – påverkas av deras värderingar och verklighetsuppfattningar.

Detsamma gäller förstås JK och andra kontrollorgan samt domstolarna. I resonemanget ovan har jag visat att mina utgångspunkter för analys av fallet med filosofernas regler leder till helt andra resultat än JK:s. I figur 1 har jag ställt min egen uppfattning mot en som närmast utgör en direkt motsats.

 Figur 1 Två grundinställningar till makten

Med den inställning som redovisas i rektangeln till höger är det inte osannolikt att man kommer fram till samma slutsatser som JK, medan man med den till vänster tolkar det tillgängliga materialet på helt annat sätt, t.ex. som jag gjort ovan. Det finns goda skäl att tro att intentionerna bakom lagstiftningen ligger nära inställningen till vänster medan man har skäl att frukta att makthavarna och kontrollorganisation ligger nära den till höger. (Det finns forskningsresultat som pekar på att JO efter hand rört sig mot högerpolen i figuren.)

Diskussionen om vad som ska ses som sammanhang i frågor om yttrandefriheten är också belysande för hur parterna resonerar.

Jag har i boken Slutet på yttrandefriheten (och demokratin?) 2012 kunnat notera att makten, speciellt som den företräds av myndigheter, hänvisar till ett slags etikettsregler som är synnerligen ytliga i relation till vad lagstiftningen representerar. Etikettsreglerna är rena påhitt med vilka makten motiverar inskränkningar av yttrandefriheten. De kan se ut precis hur som helst med följande exempel som ganska typiska:

1. Man får inte diskutera sedan beslutet har fattats.

2. Kritik ska framföras på ett trevligt sätt så att chefer inte blir ledsna.

3. Man får inte kritisera kollegor och chefer inför brukare och andra.

4. Chefer får inte uttala sig då folk kan tro att de talar för myndigheten eller för att de inte förväntas kunna implementera vad de varit motståndare till.

5. Anonym kritik bortses ifrån pga. osäker representativitet.

6. Kritik kan äventyra den psykosociala miljön.

7. Kritik försämrar myndighetens konkurrenskraft.

8. [Debatten] ska föras internt. Förs debatten i media oroas medborgarna.

Skillnaden mellan dessa etikettsregler och den etiknivå som lagen placerar yttrandefriheten på är enorm. Vi kan se hur stark betoningen av mänskliga rättigheter, demokrati och forskningsfrihet är i denna lagstiftning:

1. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

[S]om bekräftar sin djupa tro på de grundläggande friheterna som utgör själva grundvalen för rättvisa och fred i världen och som bäst bevaras, å ena sidan, genom verklig politisk demokrati samt, å den andra, genom en gemensam grundsyn på och respekt för de mänskliga rättigheterna, på vilka de förlitar sig,

…

samt enligt rättspraxis beträffande formuleringen i konventionen ”som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga” beträffande inskränkningar i yttrandefriheten (Artikel 10:2):

Under the court’s case-law, the adjective ”necessary” implies a ”pressing social need”.

2. Regeringsformen

1 kap. 1 § Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.

2 kap. 21 § Begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

2 kap. 23 § Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

3. Yttrandefrihetsgrundlagen (liknande i Tryckfrihetsförordningen)

1 kap. 1 § Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

1 kap. 5 § Den som skall döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick. Han bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet. Om han är tveksam, bör han hellre fria än fälla.

I en lagpositivistisk tolkningsmodell, som jag menar förhärskar i svensk förvaltning idag försvinner mycket av den övergripande etik som är nödvändig för att förstå lagstiftarens intentioner.

 Några sammanfattande synpunkter

Det finns en besvärande diskrepans mellan etikett och etik på yttrandefrihetsområdet och det är problematiskt att etiketten, som saknar egentlig legal grund, spelar en så stor roll för myndigheter och kontrollorgan.

Det är också problematiskt att man inte diskuterar relationen mellan den svenska lagstiftningen och Europakonventionen. Ett exempel är uttrycket ”till förebyggande av oordning” i konventionens artikel 10:2 som grund för begränsning av yttrandefriheten. Den närmaste motsvarigheten i regeringsformen är ”allmän ordning och säkerhet” (RF Kap. 2 23§]. Skillnaden mellan dessa både formuleringar kan i praktiken bli enorm.

Om man smyger in ”oordning i organisationer” som skäl för begränsning av yttrandefriheten, vilket det finns en oroande, om än vag, tendens till i Europakonventionens praxis (även om det primärt gällt militären) har man med ett raskt grepp avskaffat yttrandefriheten på arbetsplatsen. Nästan all kritik från anställda gäller ledningens sätt att fungera som de vill förändra vilket kan förväntas leda till oordning i det bestående.

Ett annat problem är att de snabba samhällsförändringarna kräver stor kunskap och aktuell överblick hos den som ska bedöma yttrandefrihetsfrågor. Jag är övertygad om att jurister inte ensamma kan omfatta hela fältet. Det borde vara självklart att samhällsvetare (t.ex. ekonomer, sociologer och statsvetare) medverkade vid beredning av ärenden. Men det är sannolikt inte tillräckligt.

Ett problem är också dubbleringen i yttrandefrihetskontroll med både JO och JK som dels splittrar upp kompetens och resurser, dels måste regleras så att båda inte behandlar samma fall (och eventuellt kommer fram till olika beslut).

Varför gör man inte motsvarande som med revisionen, dvs. samlar all yttrandefrihetskontroll under riksdagen? JK skulle finnas kvar under regeringen och fokuseras på uppgiften som ”statsadvokat” medan övriga ärenden fördes till JO. Man kunde då önska att det rekryterades personer med samhällsvetenskaplig utbildning även till själva JO-rollen vilket skulle stärka hela kontrollorganisationen.

Det går helt enkelt inte att förstå ett politiskt (och därmed förvaltningsmässigt) skeende utan att föra in maktaspekten. JK kommer i fallet med filosofernas ordningsregler på Lunds universitet att ta ställning för en sida då det gäller utformningen av universitetens organisation utan att diskutera (eller kanske ens känna till existensen av) andra sidors ståndpunkter.

Dessutom har vi en internationell trend där den yttrandefrihet, som i grundlagen ses om en grundval för ett fritt samhälle, undertrycks till den grad att det finns skäl att ifrågasätta att det föreligger någon lagstadgad yttrandefrihet i västdemokratin. Och var så säker på att den inte finns någon annanstans heller.

Lennart Lundquist