Har offentliganställda akademiker en plikt att inte uttala sig alltför kritiskt om det egna lärosätet? ARW har jämfört två JK-beslut och funnit att myndigheten lämnat motsatta uppgifter i frågan. I det ena beslutet (Högskolan Dalarna) anges att offentliganställda inte behöver vara lojala när de yttrar sig. I det andra beslutet (Lunds universitet) påstås motsatsen. ARW har begärt ett klargörande från JK om vad som ska gälla men fått beskedet att man inte vill ge ”förtydliganden i efterhand”.

Frågan om offentliganställdas rätt att påpeka brister i den egna verksamhet är central för yttrandefriheten och demokratin. Då Justitiekanslern (JK) är en myndighet som särskilt ska vaka över yttrandefriheten hade man förväntat sig att JK skulle se till att klarhet råder på den punkten. Vid en genomgång fann ARW dock en motsägelse mellan två JK-beslut. Olika, med varandra oförenliga, rättsregler tillämpas på akademikers rätt att kritisera det egna lärosätet. Båda besluten är färska och fattades av ansvariga Justitiekanslern Anna Skarhed inom ramen för en tvåårsperiod.

Om JK ändrat uppfattning i det senare beslutet borde det ha angetts, vilket inte skedde. Vi måste därför anta att ett av besluten är felaktigt. ARW begärde följaktligen ett klargörande från JK om vilken rättsregel som ska gälla. Svaret, undertecknat Maria Wagermark, kom snabbt:

Ni har i ett e-brev till Justitiekanslern begärt ett klargörande beträffande innehållet i två beslut som meddelats av Justitiekanslern. Skälen för de beslut som Justitiekanslern fattar anges i respektive beslut och utvecklas inte närmare i efterhand.

I den mån ni anser att skälen för besluten är oklara i något avseende är det beklagligt, men alltså inte något som kan avhjälpas genom förtydliganden i efterhand.

Justitiekanslern kommer inte att vidta någon åtgärd med anledning av vad ni har anfört. Jag har blivit ombedd att informera er om detta.

Magnus Zetterholm på ARW är förvånad över svaret:

– JK:s problembeskrivning svarar inte mot den vi angav i vår begäran och är såtillvida osaklig. Saken är inte den att vi anser att skälen för besluten är oklara, utan att den rättsregel som används i det ena beslutet motsäger den som används i det andra. Oklarheten gäller således inte skälen för besluten, som i relevanta avseenden är så klara som man kan önska, utan vilket beslut som är korrekt.

Vari ligger då problemet? Låt oss börja med fallet Tonkonogi (dnr 8322-14-30) som avgjordes 2015-05-08. Fallet gällde en professor vid Högskolan Dalarna som kallades till möte med en akademichef efter kontakt med journalister vid Svenska Dagbladet. JK fann att akademichefen gjort sig skyldig till en otillåten repressalie.

JK inleder utlåtandet (sid. 4) med att erinra om repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL):

Det finns ett uttryckligt förbud i 3 kap. 4 § andra stycket tryckfrihetsförordningen respektive 2 kap. 4 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen mot att utan stöd i grundlagarna ingripa mot någon för att denne brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk, det. s.k. repressalieförbudet.

Sedan fastslås följande (sid. 5):

Repressalieförbudet i denna vidare mening innebär att i princip varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium är otillåten. Förbudet tillämpas också utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, som en allmänt gällande yttrandefrihetsrättslig princip.

Slutsatsen blir som följer (sid. 5):

Offentligt anställda har visserligen en lojalitetsplikt gentemot sin arbetsgivare. Den gäller dock endast skyldigheten att utföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt sätt. Att uttala kritik mot sin arbetsgivare eller det sätt som verksamheten bedrivs på strider för den offentligt anställde inte mot lojalitetsplikten. Rätten att göra det är tvärtom grundlagsskyddad.

Jämför nu detta med följande passus (sid. 5) ur beslutet från 2013-09-26 i fallet Arnason (dnr 5416-13-40), som blev av med sina emeritusprivilegier vid Lunds universitet efter att ha kritiserat en omorganisation och sedan fick avslag på sitt skadeståndsanspråk av JK:

Även om olika disciplinpåföljder många gånger kan utgöra ett otillåtet ingrepp i yttrandefriheten finns det i Europadomstolens praxis talrika exempel på att den som t.ex. tar en anställning ofta måste vara beredd att acceptera begränsningar av sin yttrandefrihet. Den lojalitetsplikt som följer av t.ex. ett uppdrags- eller anställningsförhållande kan förutsätta återhållsamhet när det gäller att framföra negativa omdömen om arbetsgivaren, förhållanden på arbetsplatsen eller verksamhetens inriktning. Ett ingripande i efterhand mot någon som har utövat sin yttrandefrihet på ett sätt som kommit i konflikt med t.ex. en lojalitetsplikt som åvilat honom eller henne kan alltså i många fall godtas, men det förutsätter att ingripandet har utgjort en proportionerlig sanktion.

Här anges att anställda kan ha en lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren även när det gäller yttranden. Denna rättsregel tillämpas i den fortsatta argumentationen på yttranden inom offentlig sektor för att motivera påståendet att det statliga universitetets beslut att frånta Arnason hans emeritusprivilegier inte stred mot yttrandefriheten. Beslutet innebar visserligen ett ingrepp i Arnasons yttrandefrihet men inte ett oproportionerligt sådant eftersom Arnason, i likhet med faktiskt anställda, hade en plikt att vara lojal med arbetsgivaren i tal och skrift, resonerar JK. En mer detaljerad redogörelse för resonemanget hittar du i vår begäran om klargörande till JK.

I Tonkonogis fall gällde saken yttranden som gjorts vid en intervju med journalister på Svenska Dagbladet. Yttrandena faller därför under TF och YGL. I Arnason-fallet kom JK fram till att yttrandena inte föll under TF/YGL (sid. 7). Denna skillnad är dock inte relevant i sammanhanget då repressalieförbudet enligt Tonkonogi-beslutet som sagt ”tillämpas också utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, som en allmänt gällande yttrandefrihetsrättslig princip” (sid. 5).

Tonkonogi-beslutet innebär alltså att offentliganställda inte har någon lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren avseende yttranden, även om dessa inte faller under TF/YGL. Den motsatta uppgiften lämnas i Arnason-beslutet.

Den läsare som följt oss ända hit tänker nu säkert att den rättsregel som förespråkas i Tonkonogi-beslut är den korrekta; det är ju så offentligheten, inklusive fackliga organisationer, har tolkat den svenska yttrandefriheten. Den rättsregel som det hänvisas till i Arnason-beslutet är alltså uppenbart oriktig.

Att JK verkar ha kvalitetetsproblem i sin verksamhet har ARW varit inne på tidigare. Frågan är vad det beror på. En anledning kan vara den ofta kritiserade organisatoriska placeringen under regeringen, vilket bäddar för att olika bedömningar görs under olika regeringar. Arnason-ärendet avgjordes under den förra borgerliga regeringen medan Tonkonogi-beslutet togs under den nya socialdemokratiska regeringen. Här kan det också spela en roll att den borgerliga regeringen förespråkade New Public Management, en ideologi som den nya regeringen initialt tagit avstånd från. NPM innebär att offentlig sektor ska försöka efterlikna privat näringsverksamhet, där lojalitet med arbetsgivaren även kan gälla yttranden.

En annan anledning kan vara det faktum att JK inte behöver rätta felaktiga beslut även om felet är uppenbart förutsatt att ärendet gäller skadestånd från staten. Enligt förvaltningslagen 27 § måste rättelser göras endast om de inte går någon enskild part emot. I skadeståndsärenden är staten enskild part, varför JK kan lämna alla fel obeaktade om en rättelse skulle innebära att staten måste betala ut skadestånd.

Att Justitiekanslern och hennes handläggare normalt inte behöver ta ansvar för misstag är knappast kvalitetsdrivande utan inbjuder till godtyckliga resonemang och motsägelser mellan beslut av den typ som vi här konstaterat. Det skulle behöva göras ett undantag i förvaltningslagen för det fall där staten är enskild part. Den nuvarande lagstiftningen underminerar medborgarnas förtroende för JK och staten.

Vi menar dock att grundlagen i vissa speciella fall kan kräva en rättelse även om förvaltningslagen inte gör det. Det problem vi tar upp i detta inlägg är just ett sådan fall. Att en myndighet som JK i olika beslut lämnar motstridiga och felaktiga uppgifter till allmänheten om något så grundläggande som yttrandefriheten och sedan vägrar reda ut saken är knappast förenligt med regeringsformens krav på myndigheters saklighet (1 kap. 9 §) utan utgör ett pågående, av JK självt förorsakat, grundlagsbrott som rimligen måste åtgärdas.

JK:s felaktiga Arnason-beslut har blivit vägledande då det nyligen användes av ledningen för Uppsala universitet för att berättiga avstängningen av en annan emeriterad professor, Lars Tornstam, efter att denne kritiserat Sociologiska institutionens forskningsinformation.

Också relevant: Justitiekansler Anna Skarhed ger en inblick i sin tankar kring JK:s roll och arbete i aktuella intervjuer i Dagens nyheter och Dagens juridik.

EJO/JSS